三、適配可持續(xù)更新的系統(tǒng)打造——政策系統(tǒng)

（一）認(rèn)識(shí)《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見》的3個(gè)維度

中辦、國(guó)辦近期發(fā)布的《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見》提出10大目標(biāo)，6大原則，8大任務(wù)，4大支持保障措施。其中一個(gè)重要的目標(biāo)到2030年城市更新行動(dòng)的實(shí)施取得重要進(jìn)展。怎么看這個(gè)文件呢？我主要有三點(diǎn)感受。

第一個(gè)感受是文件里面所有的提法，雖然在之前的文件里都見過(guò)，但是這個(gè)政策依然非常重要，可以說(shuō)這個(gè)《意見》是城市更新頂層設(shè)計(jì)的破題之舉，具有里程碑意義。看上去似乎都見到的這些每個(gè)政策，之前是分布在各個(gè)部委以及各個(gè)地方政府文件中的，而這次由中辦、國(guó)辦下發(fā)的這個(gè)34號(hào)文件，專門針對(duì)城市更新集中出臺(tái)政策，權(quán)威性超越以前各個(gè)部委和各個(gè)地方的專項(xiàng)政策，政策規(guī)格具有突破性。一方面彰顯了中央對(duì)推動(dòng)城市更新高度重視，另一方面也使市場(chǎng)對(duì)下一步政策的執(zhí)行帶來(lái)了無(wú)限的想象和期待。

第二個(gè)感受是《意見》回應(yīng)了當(dāng)前城市建設(shè)發(fā)展目前面臨的三種迫切需求，現(xiàn)實(shí)意義非常重大。一是回應(yīng)了當(dāng)前城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的新階段的要求。也就是說(shuō)過(guò)去中國(guó)房地產(chǎn)如果從1998年住房制度改革開始算起，我們經(jīng)歷了二十多年的高速發(fā)展，到2021年達(dá)到頂峰，中國(guó)房地產(chǎn)過(guò)去為什么能出現(xiàn)高速的發(fā)展，很重要的一個(gè)原因就是這二十多年是中國(guó)城鎮(zhèn)化歷史上速度最快、質(zhì)量最高的二十年，每年新增城鎮(zhèn)常住人口超過(guò)兩千萬(wàn)人，他們到城市里無(wú)論是買房子還是租房子都是有需求，房地產(chǎn)作為城市運(yùn)行的載體也因此得到高速發(fā)展。現(xiàn)在的農(nóng)村里面最年富力強(qiáng)，最能賺錢，最有創(chuàng)新能力的年輕人幾乎都已經(jīng)在城里了，今天中國(guó)全國(guó)的城鎮(zhèn)化率超過(guò)67%，北京、上海超過(guò)80%，未來(lái)城鎮(zhèn)化還有空間，但是質(zhì)量和速度大不如以前，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入新的發(fā)展階段，城市更新是城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的必由之路。二是回應(yīng)了今年擴(kuò)大內(nèi)需首要任務(wù)的需求。今年1月3號(hào)，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)第一次會(huì)議研究了城市更新，提出“城市更新是擴(kuò)大內(nèi)需的重要抓手”。3月份兩會(huì)報(bào)告提出了今年十大任務(wù)，第一項(xiàng)是全方位擴(kuò)大內(nèi)需，今年要完成的十大任務(wù)和去年十大任務(wù)有什么不同？今年兩會(huì)報(bào)告和去年兩會(huì)報(bào)告都提出了十大任務(wù)，從任務(wù)方向上完全一樣。差別只有一條，去年十大任務(wù)的第一項(xiàng)是發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，第二項(xiàng)是科教興國(guó)，第三是擴(kuò)大內(nèi)需。今年同樣是這十大任務(wù)，但第一項(xiàng)是擴(kuò)大內(nèi)需，第二項(xiàng)是新質(zhì)生產(chǎn)力，第三項(xiàng)是科教興國(guó)?？梢姅U(kuò)大內(nèi)需在當(dāng)前中國(guó)發(fā)展的外部環(huán)境下多么重要。所以，大家可以看到政策邏輯，今年1月3號(hào)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出城市更新是擴(kuò)大內(nèi)需的重要抓手，隨后3月兩會(huì)報(bào)告將全方位擴(kuò)大內(nèi)需作為今年首要任務(wù)，5月份中辦、國(guó)辦印發(fā)《意見》，這對(duì)支持落實(shí)擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略有積極作用。三是回應(yīng)了當(dāng)前城市更新亟需解決一些政策難題。如存量建筑盤活利用的技術(shù)規(guī)范與現(xiàn)行法規(guī)存在沖突，“合規(guī)審批困局”普遍存在，社會(huì)資本參與渠道不暢，跨周期收益平衡機(jī)制缺乏制度創(chuàng)新等等問(wèn)題，《意見》的出臺(tái)對(duì)解決這些問(wèn)題意義重大。

第三個(gè)感受是貫徹落實(shí)好這個(gè)《意見》一定會(huì)為市場(chǎng)釋放巨大的政策紅利和發(fā)展機(jī)遇。《意見》中的許多提法過(guò)去都有提過(guò)，但現(xiàn)實(shí)中落實(shí)的程度還有很大差距，很多地方看似有政策，實(shí)際落地難。這次正是因?yàn)椤兑庖姟烦雠_(tái)的規(guī)格高，所以部門、各地落實(shí)的積極性也一定會(huì)高，對(duì)破解當(dāng)前城市更新遇到的難題十分重要。我們也看到了，《意見》出臺(tái)后，6月份以來(lái)各地就已經(jīng)開始陸續(xù)出臺(tái)更多本地城市更新相關(guān)政策。

（二）把握《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見》的兩大要點(diǎn)

在《意見》的6大支持政策里面，對(duì)下一步的城市更新的實(shí)施最重要的兩個(gè)政策，都是非常有價(jià)值的。一是用地政策，二是金融政策。

1、用地政策

這次《意見》從“規(guī)劃引領(lǐng)、空間優(yōu)化、權(quán)益保障”三個(gè)維度構(gòu)建了整個(gè)用地政策的管理體系，強(qiáng)調(diào)允許混合開發(fā)與用途合理轉(zhuǎn)換，建立項(xiàng)目清單+過(guò)渡期的彈性管控政策。目前各地都開始探索存量用地的混合利用，如有的地方推出M0用地，就是在綠地公園里面可以做商業(yè)的規(guī)定，改變了過(guò)去以單純以功能劃分用地性質(zhì)的做法，過(guò)去商業(yè)用地就是商業(yè)用地，綠化用地就是綠化用地，不能有其他的功能，現(xiàn)在允許混合發(fā)利用?；旌侠媚峭恋氐挠猛竞侠磙D(zhuǎn)換是否需要變更用地性質(zhì)、是否需要補(bǔ)土地出讓金？這次政策吸收了地方的經(jīng)驗(yàn)，采取了項(xiàng)目清單+過(guò)渡期的政策，符合正面清單的更新項(xiàng)目有不變的五年過(guò)渡期。同時(shí)用地政策還明確了閑置土地收回、零星用地整合等政策，突破了過(guò)去單一用途管制的限制，打通了政策要素的堵點(diǎn)，非常有價(jià)值。特別《意見》提出容積率的轉(zhuǎn)移和獎(jiǎng)勵(lì)政策，目前各個(gè)地方出臺(tái)關(guān)于推動(dòng)城市更新的指導(dǎo)意見或者條例里面或有這一條，比如獎(jiǎng)勵(lì)容積率，但是有多少項(xiàng)目實(shí)際能獲得容積率獎(jiǎng)勵(lì)呢？但是這次中辦、國(guó)辦再次明確了容積率的轉(zhuǎn)移和獎(jiǎng)勵(lì)政策，如果有效落實(shí)，可以為城市更新提供靈活且有效的激勵(lì)手段，有利于實(shí)現(xiàn)土地資源高效配置、平衡項(xiàng)目更新與保護(hù)要求、實(shí)現(xiàn)城市功能合理布局。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，用經(jīng)濟(jì)手段解決現(xiàn)實(shí)的城市更新資金難題，平衡資金需求是非常重要的政策。國(guó)際上公共空間做的最成功的一案例是紐約的高線公園，是全世界公共空間更新的優(yōu)秀典范。但是一百年前建的4層樓高的鐵路變成如今的高線公園，能保留下來(lái)遇到種種障礙，其中最大的障礙就是鐵路下方土地的業(yè)主，一百年前那個(gè)地方是不值錢，但是現(xiàn)在紐約寸土寸金，高樓林立，鐵路下面土地的業(yè)主一直要求拆除，拆除之后才能建高樓。紐約怎么解決高線公園的保留問(wèn)題？就是容積率轉(zhuǎn)移政策的突破。還有時(shí)代廣場(chǎng)旁邊的百老匯歷史建筑，寸土寸金的地方怎么保留原來(lái)的歷史建筑，也是用了容積率的轉(zhuǎn)移政策。1972年紐約甚至成立了容積率銀行，實(shí)現(xiàn)了發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移，將歷史建筑上面的容積率轉(zhuǎn)移給沒(méi)有容積率空間但是市場(chǎng)允許有更高容積率的項(xiàng)目，這樣才有今天的高線公園，才使百老匯歷史建筑得到有效保護(hù)。此次中辦、國(guó)辦的文件里也提出來(lái)此政策，下一步就是期待貫徹落實(shí)。

2、金融政策

這次《意見》里金融政策也說(shuō)了很多，概括起來(lái)主要是“采用財(cái)政資金撬動(dòng)，金融工具創(chuàng)新+社會(huì)資本激活”的綜合策略，為城市更新提供金融資金的賦能。

（1）財(cái)政資金撬動(dòng)。在文件里面提到了三個(gè)方面：一是提出中央財(cái)政支持各地的城市更新。今年國(guó)家發(fā)改委列了城市更新專項(xiàng)，財(cái)政部發(fā)行的超長(zhǎng)期國(guó)債可以用于地方的城市更新，還有財(cái)政部住建部支持的30個(gè)財(cái)政支持試點(diǎn)城市，每個(gè)城市每年支持8億、10億、12億專項(xiàng)用于城市更新等等，這些都是中央財(cái)政資金支持。二是地方政府除了加大財(cái)政資金支持以外，可以統(tǒng)籌使用地方的各個(gè)領(lǐng)域的財(cái)政資金。地方整合各部門分散資金，可以實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)設(shè)施等全面同步升級(jí)，顯著提升資金使用效率，而“專項(xiàng)債券支持”則拓寬了資金來(lái)源。三是明確提出要落實(shí)城市更新相關(guān)稅費(fèi)減免的政策，城市更新開發(fā)周期長(zhǎng)，參與城市更新的企業(yè)稅負(fù)非常重，除了所得稅、增值稅之外還有房產(chǎn)稅、城市建設(shè)附加稅等，目前已有的城市更新相關(guān)稅費(fèi)減免政策主要是“三免三減半”政策，凡是參與城市里面和生態(tài)環(huán)境以及民生保護(hù)有關(guān)的更新，企業(yè)所得稅三年免稅，三年減半繳納。未來(lái)如果落實(shí)政策中能加大稅費(fèi)減免，則能降低市場(chǎng)主體投入的經(jīng)營(yíng)成本以及風(fēng)險(xiǎn)，長(zhǎng)期看必將拉升項(xiàng)目估值，有利于項(xiàng)目的市場(chǎng)化運(yùn)作，加快城市更新的步伐。

（2）金融工具創(chuàng)新。主要是鼓勵(lì)商業(yè)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新城市(13.850, 0.46, 3.44%)更新的金融支持的產(chǎn)品?，F(xiàn)在金融機(jī)構(gòu)包括商業(yè)銀行，對(duì)城市更新也是高度關(guān)注，因?yàn)樗麄?/font>投資或貸款也很難找到好的項(xiàng)目，《意見》提出強(qiáng)化信貸支持，可鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開發(fā)城市更新專項(xiàng)金融產(chǎn)品，同時(shí)鼓勵(lì)他們提前介入城市更新的財(cái)務(wù)投資，引導(dǎo)資金流向潛力項(xiàng)目，激發(fā)市場(chǎng)活力。